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教辅问题产业链

  编者按:近年来,因为教辅产生的腐败大案频出,从省教育厅、市教育局,到国有出版、发行集团,甚至校长、老师都有参与。那么教辅为何出现这些问题?中国新闻出版研究院鲍红认为,解决问题的症结,在于教育部门。

   

  因为教辅产生的腐败,从省教育厅、市教育局,到国有出版、发行集团,甚至校长、老师。是教辅天生容易腐败,还是某个制度环节出了问题?

  个人以为,解决问题的症结,在于教育部门。

  因为需求决定供给。

  如果教育部门不能干预消费者的选购,就不会有人去公关。如果自主权在消费者,那么企业就必须去服务消费者。

  前段广西教辅地震,从教育厅、物价局,到新华书店、出版社,10余名官员和出版精英落马,被调查者近30人,让人震惊。

  然而,这并不是个案。因为教辅问题受查处的,许多地方都不鲜见。正如圈内人所说:“这是行业习惯性的弊端,做事的、管事的,都很难不涉足其中。”还有一位行业人士反问:哪里不是这样呢?

  如果这是一种普遍的行业现象,那一定是这个产业链的某个环节出了问题,如果不能纠正和解决,所有问题必将继续存在。

  因此,我们有必要将整个教辅产业链做一梳理,分析到底哪个环节出了问题。

  教辅是个“大市场”

  所谓教辅,就是学生练习册,广泛用于学生的课后巩固与复习备考,几乎每个学生都用过。这些练习册并不起眼,但是由于我国学生人数众多,教辅也成为一个不小的产业。据行业估计,教辅的年销售实洋不下400亿元。

  确切地说,不是教辅市场大,而是教育市场大。据新东方《2014中国基础教育白皮书》发布,2013年中国课外培训市场规模已达6502亿元。另据艾媒咨询数据显示,2014年中国在线教育市场规模达1264亿元。教辅的使用要比培训、在线教育广泛得多,只有400亿元。相比之下,教辅算一种比较实惠的助学产品。

  在出版业,教辅不像社科书那样有品位,地位也低人一等。但在销售收入中,教辅的地位又举足轻重。

  据专业人士统计,在发达国家,教育出版约占出版业50%的份额;在发展中国家,这一比例可达70%。我国也不例外。我国销售规模名列前茅的出版社,几乎都以教育出版为主。从各出版上市公司的年报中,多数上市公司教材教辅的收入占其图书总收入的比例超过70%。

  中小学阶段由于学生人数最多,是教育出版份额最大的一块。而中小学教辅的规模,又约是中小学教材的2倍。

  中小学教材有严格的政策准入,而教辅是相对开放的。所以,众多出版发行企业涉入教辅领域,并以之为重要利润来源,就不足为奇了。

  市场竞争与权力干预,谁之过?

  在整个教辅市场,可以用三种选购模式来概括:一是教育主管部门推荐选购,二是学校推荐选购,三是学生、家长自主选购。

  教育主管部门推荐选购,又称系统征订或大征订。顾名思义,依靠教育系统推荐销售,征订量大。它通常上教育厅/局推荐目录,由新华书店统一发行。因为教育主管部门是学校的上级,很少有学校敢不征订。这类教辅的好处是有政府限价,价格较低。但问题是:一是地方保护严重,各地主要推荐当地出版机构和教育系统的产品;二由于缺少竞争,产品质量平庸;三是权力集中,容易寻租腐败。

  学校推荐选购,又称小征订。征订量相对小些,由学校各级领导和老师推荐购买。它的好处是更适合学校需求。它的问题:一是高码低折普遍,一些教辅定价偏高,学校以较低折扣购买,而以较高折扣向学生收钱;二是因为其中有利,造成采购质量的良莠不齐。

  学生、家长自主选购,又称市场零售,是学生与家长在书店自主选购。这里完全市场竞争,没有强制购买和教育腐败,可以在市场中优胜劣汰。

  除了学生、家长是自主选购外,其余两种都算统一采购。

  这三种模式的教辅,从出版机构,到内容设计、定价方式,再到销售渠道、采购主体,都不一样。三者既相互竞争,又各成体系,相互之间也不大了解。

  多年来,三种模式形成一种相对的均衡。据多名资深行业人士估计,他们的市场份额之比大约是4:4:2。也就是说,约80%的教辅由教育主管和学校推荐统一选购,约20%是学生家长自主选购。

  2011年来,多部委强力治理教辅市场(行业称教辅新政),打破了这种均衡。

  治理的起因,是2010年来,中央领导多次收到教辅问题的材料,说一些学校和老师让学生购买高码低折的教辅,从中拿回扣,损害了学生利益,败坏了教育风气。

  教辅新政中,影响最大的是2012年教育部牵头的四部委《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》(2015年教育部等三部委在此基础上出台《中小学教辅材料管理办法》,下面简称“几部委通知”)。其核心内容,是由省级评议优秀教辅目录,各地市从中选择,学校不许采购目录之外的产品。

  此次治理的逻辑,是过度竞争引发市场失灵,需要政府干预。

  这里有必要分析一下:学校采购的高码低折,是不是市场竞争的产物?正常情况下,市场竞争只会让价格越来越低,权力寻租才让价格越来越高。教辅高码低折实质与90年代的大书一样,是有采购权力的人花别人的钱,谋自己的利,而坑害第三方埋单人的利益(大书坑害的是国家的利益,教辅坑害的是学生的利益)。因此,教辅高码低折不是市场竞争的产物,恰恰是权力寻租的结果。

  自2001年以来,多部委屡记发文,禁止教辅上任何形式的征订目录,教辅市场看起来是市场化的。但实际上,教辅目录从来没有消失过,80%统一采购的教辅中,约一半是由教育主管部门推荐的。媒体曝光、法院判决、纪委查处的有关教辅的问题,集中在这80%统一采购的领域。真正完全市场化的零售教辅只占整个市场的20%,并不存在什么社会问题。

  几部委通知的直接后果,是强化了教育主管部门的系统征订,严厉打击了学校的推荐选购。由于原来部分老师会推荐购买一些零售教辅,现在不能再推荐,一些零售教辅也受到冲击。

  有权力就有寻租

  几部委通知的宗旨,是为学生推荐优秀教辅。但它客观的结果,是强化了教育主管部门的权力:省级教育部门掌管推荐,地市教育部门掌管选用。而规定其他教辅学校不能统一征订,相当于一纸目录卡住了教辅80%的统一采购市场。不依附这个体系的代价是巨大的。

  在此情形下,能进入省里的推荐目录,就踏上了统一采购的黄金大道,简直比皇帝的女儿还金贵。为此,出版发行商不惜代价。

  尤其是对于原来走学校采购的教辅出版商来说,如果学校不能再选用教辅,无异置他们于死地。几部委通知一公布,“大大小小教辅书业老板们倾巢而出,公关各省教育主管部门。有的老板三天跑了六个省。中午还在这个省请人吃饭,另一个省的代理商打电话,说约到了教育部门某领导,赶紧乘飞机过去请人吃晚饭”。

  地市教育部门掌管选用权。纵使上了省里的目录,地市选用才算真正实现销售,这一关同样至关重要。

  一些地方通行的做法,是出版方向地市教育主管部门返5%的回扣,这只是对公。对于实际有决定权的人,往往还需另有打点。

  从事教辅策划的有数百家出版社和近千家民营教辅公司,能进入教育厅目录的凤毛麟角。这极少数能进入推荐目录的国有出版社,和垄断发行目录教辅的新华书店,也因占有稀缺资源而有了特殊的权力,近而引发新一轮的寻租。

  由于竞争激烈,许多出版社已多年不做高中教辅。现在有了目录优势,一些出版社也开始出高中教辅。高中教辅关系高考,对质量要求较高,许多学校使用一年之后,反映他们的产品不好用。于是,这些出版社就跟一些市场上知名的民营教辅企业合作,由民营策划、组稿、推广、销售,出版社负责上目录,坐收“牌照费”。据山东一家知名民营教辅企业负责人观察,各省目录中,高中教辅多数是山东企业策划的。

  许多民营教辅企业反映,与出版社合作的条件苛刻:民营公司要负责策划,还要自己推广销售,还必须向出版社保证一定的销售,并提前交保证金。最后下来利润微薄,甚至可能赔钱。一家民营企业董事长感叹:“不跟出版社合作是等死,跟出版社合作是找死。”

  学生最常使用的课后练习叫同步教辅,其产值巨大。而教育厅目录推荐的同步教辅只有1-3套,无法满足不同学校的教学需求。于是,一些垄断目录教辅发行的新华书店就另设一个销售目录。它客观上增加了市场供给,但要进这个目录同样代价不菲:通常要出让50%以上的折扣,要自己负责推广销售,有的还要保证销量,交保证金。

  一些新华书店还在学校营造一种氛围,学校只能购买新华书店的产品,跟新华书店结账就是合法的,购买民营书店的教辅则瓜田李下。这样,许多学校不敢再购买民营的产品。一些民营书店销售的教辅,不得不通过新华书店来结账。这对新华书店来说,不仅截留了利润,也做大了规模,还可以用这些业绩撬动更大的政策支持。

  有些民营书店找新华书店代结账,新华书店还不愿意,觉得这冲击他们自己的份额。于是,有些民营书店就找新华书店负责跟学校结账的业务人员代为收款,并给予一定的回扣。

  无论什么形式的寻租,都要付出一定的代价。除了对公的输送,往往还有对私的打点。其形式包括支付版税、项目或科研赞助费、培训费、会议费、旅游费、现金、购物卡、报销、企业股份、资助子女出国留学、安排亲属就业……不一而足。

  企业一旦为这个体系付出代价,就希望从中得到回报,会有意无意地维护这个体系,挤压这个体系之外的市场力量。

  教辅天生易腐败?

  因为教辅问题案发的,从省教育厅到市教育局,从国有出版社到新华书店,甚至学校校长和老师都有为教辅拿回扣,是不是教辅天生就容易腐败?

  但是,同为教辅,学生与家长在书店自主选购的教辅却没有这些问题。有的零售教辅畅销十几年,一个消费者一时的选择可能是盲目的,但无数消费者多年的选择肯定是准确的。

  同样可以类比的是,我们自己家建房子没有腐败,学校的基建就可能有腐败;我们自己买衣服没有腐败,学校的校服就可能有腐败;我们自己买的米面蛋奶没有腐败,学校营养餐购买的食材就可能有腐败。

  显然,问题不在产品,而在产品的采购方式。

  美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼有句话:

  花自己的钱办自己的事,既讲节约又讲效果;

  花自己的钱办别人的事,只讲节约不讲效果;

  花别人的钱办自己的事,只讲效果不讲节约;

  花别人的钱办别人的事,既不讲效果又不讲节约。

  而教育部门,由于统一教学的需要,和学生需求的相对同质性,是较常“花别人钱办别人事”的。

  教育图书只是教育采购腐败很小的一部分。查询各地法院判例,因为基建、招生、教学设备采购、营养餐,查处的人不计其数。甚至连校服与保险都有回扣。某地流传着一个真实的笑话,一个校长被抓后,一家校服厂直接倒闭。

  更确切地说,非独教育,所有“花别人钱办别人事”的行为都容易出现腐败,只是教育涉及千家万户,社会关注度更高。

  一个巴掌拍不响。有受贿人,必定有行贿者。

  有权决定统一采购的相关负责人是受贿者,那么教育产品的提供者往往就是行贿者。

  逐利是每个企业的本性,而追求大订单、大客户是企业的本能。每个企业都愿意实现更大批量的销售,并愿意为此给予一定的折扣和让利。

  想想我们在超市和商场多买点东西,还有赠品和折扣呢。如果有人能决定一个学校、一个县市都买他的教辅,就算给某些负责人一些利益回扣,对企业也是划算的。

  出版发行企业为实现更大的销售愿意公关,教育部门正好拥有主导众多学生选择的权力,这样的行贿受贿,是不是各打八百?

  个人以为,解决问题的症结,在于教育部门。

  因为需求决定供给。

  企业本身没有干预消费者选择的能力,只有权力有这个能力。

  如果教育部门不能干预消费者的选购,就不会有人去公关。如果自主权在消费者,那么企业就必须去服务消费者。

  有失严谨的政策

  目前教辅市场的问题,诚然是巨大利益的博弈。但是,政策的不够严谨也是一个原因。

  让我们看看《中小学教辅材料管理办法》第八条的“中小学教辅材料选用管理”,它所表达的几层意思:

  (一)中小学教辅材料的购买与使用实行自愿原则。

  (二)各地市从本省教辅目录中,一个学科每个版本推荐1套教辅供学生选用。

  (三)学生自愿购买目录教辅并申请学校代购的,学校可以统一代购。

  (四)其他教辅学校不得统一征订或代购。

  正常教学需要一套统一的教辅,而学校不能统一征订其他教辅,老师推荐学生购买都会违规(有的地方部门不时去学校检查,发现班级有一半学生使用目录之外的教辅,即视为老师统一推荐,要处分人),是不是只有在目录中选择了?如此以来,如何“自愿”?有的地方教育主管部门甚至直接给出解释:这个“自愿”是指学生在目录中选择的“自愿”。

  现实中,各省目录本来只有1-3套同步教辅,到了地市目录上只有1套。结果成了:这个地市城乡不同教育水平的学校,只有选择这1套的“自愿”,没有不选择的“自愿”。

  同步教辅数量这么少,又与一条授权的规定有关。办法第十条规定:“使用他人享有著作权的教科书等作品编写出版同步练习册等教辅材料,应依法取得著作权人的授权。”原国家新闻出版总署与教育部官员都曾解释:它意在提示要尊重著作权;但侵权的界定,须由相关法律法规来判定。查询所有行政解释和法院判例,从没说同步教辅就是侵权。而各地的教辅评议,却将教材社的授权书当成送审的前提条件。台湾教育出版发展历程与大陆相似,目前教材出版完全开放,至今尚没认定同步教辅侵权;大陆教材出版尚未开放,不知要授权书的依据何在?

  于是,教材社惜权限授,有资格送审的,只有教材社自身1套,和授权当地集团的1套,市场供给大受限制。而这2套垄断市场后,可想他们还有多大动力去提高产品质量和服务。

  而新华书店垄断市场的依据,则与当年发改委[2012]975号通知有关:“承担各省评议公告教辅材料发行的单位,应具备中小学教材发行资质。”事实是,直到2016年6月1日发布的《出版物市场管理规定》才提出要设立这一资质。当年总署通知中都是说由“新闻出版行政部门批准的发行企业”发行。

  各地操作中,基本默认垄断教材发行的新华书店才有此资质,甚至文件直接规定由新华书店发行。加之“其他教辅学校不得统一征订或代购”,新华书店对接的逻辑成了:学校只能采购新华书店的教辅,否则就不合规。这样,同样是新闻出版行政部门批准的发行企业,一些民营书店给学校销售的教辅,只能通过新华书店来结账。

  与此同时,新华书店有意忽略了另一个逻辑矛盾:办法规定,除教育厅目录外,其他教辅学校不能统一征订。那么,新华书店目录教辅、新华书店统一销售的其他教辅,以及新华书店代结账的教辅,是不是“其他教辅”?

  尽管2015年发改委1199号通知已废止了[2012]975号通知。但直到目前,这些做法并没有收敛。

  应该承认,现代产业分工越来越细,教辅产业链复杂,一沙一世界,确实增加了政策制定的难度。但政策一点点的不严谨,对产业的影响太大了。

  将权力还给消费者

  教育主管部门推荐选购,已经被无数案例证明不是一个最优的选择。它容易产生的后果:

  一是地方保护盛行。各省都保护自己的产品,最终谁也无法跨省销售,市场分割严重。

  二是所推荐的教辅质量平庸。因为地方垄断,缺少竞争,企业没有动力去提升产品和服务。

  三是强制购买突出。一些地市根本不征求学生意见直接配发,甚至版本都发错了,学生自愿购买成了一句空话。

  四是推荐权与选择权高度集中于省、市,他们成了众多企业公关的对象,更容易产生权力寻租与腐败。

  甚至,当初新政重点打击的学校推荐并没有消失,因为学校推荐一般比教育主管推荐更符合自身需求,甚至一些教辅高码低折更甚,以更大的利益撬动推荐购买。

  那么,学校领导推荐是不是一个更好的选择呢?

  也不一定。

  真实的案例有:销售人员向学校校长“赠送”价值十余万元的小汽车,其前提承诺是,该校所有学生必须连续三年使用他的教辅。

  甚至较贴近教学的学科组(或备课组)统一采购,也会有回扣问题。以七年级的语文学科组为例,由学科组统一采购七年级各班的语文教辅,能实现的销售可能有几百到上千册,如果每册有几元的回扣,那么金额可达几千元。这些钱,通常一部分作为学科组的公共活动经费,一部分可能被学科组长化为私有。

  最好的办法,是将选择权还给消费者,由学生和家长“花自己的钱办自己的事”。

  鉴于目前教学需要一套统一的教辅,这套教辅怎么办?

  建议将其推荐权交给与学生利害相关最大的人——该科的任课老师。他们是教学的直接实施者和责任人,也是教辅的使用者,对教辅选择最专业,最适合班级的需求。一个老师通常只教1-2个班级,只有他最可能不因这点回扣,损害自己的教学质量——这是他更大的利益。总之,如果统一推荐是需要的,那么,由任课老师推荐是责任最大,监督最多,选择最为专业适合,而利益诱惑最少。反之,离学生越远,责任越小,监督越少,选择越难适合学生具体需求,而利益诱惑则加倍放大。

  同时,为了防止老师可能产生的腐败,将教辅的推荐权与采购权分开。任课老师只负责推荐,采购权交给出资的人——家长,或由家长委托热心家长、家委会或学生代表。网络社会的透明,也有助于消除信息不对称的盲点。

  如有必要,建议对所有统一推荐的教辅进行最高限价,以最大程度地消除推荐中的腐败。

  同时,消费者对任何方面推荐的教辅都有自主选择权,可以选择买或不买。

  将推荐权交给老师,并非没有争议。

  行业有一种说法:一些贫困地区老师发不下工资,全靠教辅回扣。对此,我不禁要问:你是愿意相信那些连老师基本工资都不发的主管领导,还是发不下工资还在上课的老师?

  这里还要澄清一点,因为所有教育主管和学校领导推荐的教辅,都是老师收钱,人们将所有不满积于老师,老师有代人受过的成分。

  老师既非天使,也非恶魔,他们是同你我一样的人。老师推荐并不是十全十美的,但如果统一教辅是需要的,由他们推荐可能是问题最少的。而在最基层形成老师与学生、家长之间的监督与信任,也是建立公民社会秩序的一个基础。

  将教辅的推荐权还给最基层的消费者——学生和任课老师,也有利于教学质量的提高。

  因为有各种权力干预,一些企业将精力用在公关决定选用的机构和个人,既无精力也无动力去关心终端消费者的需求,致使产品创新不足,大量教辅停留在题海练习层面,不利于教学质量的提高。只有消除各种权力干预,将教辅的选择权还给基层师生,企业才会将研发重心放在一线师生,随一线教学和教改不断创新,真正成为教学有益的辅助。

  总之,让消费者决定教辅的存亡,让教辅随消费者需求而变。消费者的自由选择,企业的公平竞争,是优质教育产品得以产生、教育出版产业能够健康发展的必要条件。

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(责任编辑:尚烨)

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